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垃圾分类如何能不再喊:我太“难”了
作者:    发布于:2019-10-25 20:09    浏览次数:
  

固废网讯:最近有个网络段子:自从开始推进垃圾分类,上海市民每天都要经受两次来自老阿姨的灵魂拷问:“侬是什么垃圾?”,不少上海市民纷纷表示自己太难了,不但要上班赚钱、下班带娃,就连曾经在洗衣做饭之余便可轻松完成的丢垃圾工作也需要花费更多的心思和时间了,而任性倒垃圾最高将面临200元/次的处罚。

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这一切要求是突如其来的么?其实针对垃圾分类回收,国家早在2017年3月就颁布了《生活垃圾分类制度实施方案》,要求先行在部分地区强制实施垃圾分类;到2020年,使得垃圾在可复制、可推广的模式下回收利用率达到35%以上。今年6月初住建部、发改委等9部委发文宣布,自2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。7月1日,《上海市生活垃圾管理条例》正式开始实施,上海正式进入垃圾分类强制时代;同时,北京、深圳和广州等一线城市也都陆续出台了相应政策,垃圾分类逐步引发热议。

垃圾分类给市民带来了分类投放的额外成本,有的市民还提出垃圾会不会前端分类而后端又被合并处理的质疑。那么如何让老百姓们对垃圾分类不再“难舍难分”而变得“有舍有得”呢?笔者建议,各地政府可以结合自身情况,通过采用PPP模式与有资本、有技术、有管理的社会资本合作,完成对本地生活垃圾收运处理的上下游产业链整合,以优化的技术链闭环、更高的经济效益以及完善的绩效考核制度支撑垃圾分类工作可持续地发展。下文将从垃圾分类全面实施对垃圾处理产业链的影响进行分析,希望能够投一石而激起千层浪。

一、垃圾分类后导致产业规划需要较大调整

资料显示,今年7月以后,上海进入末端的垃圾种类、产量和理化特性都发生了明显变化,可回收物、湿垃圾分出量较2018年底均有大幅增长,干垃圾处置量则明显降低。干垃圾的低位热值达到13054.4kJ/kg,相比6月7309.6kJ/kg的数据增长了78.6%。而7月干垃圾的含水率则达到34.3%,比6月56.45%的数据降低了39.2%。

通过以上数据的变化不难知道,在强制执行垃圾分类后,上海的干垃圾处置量大幅降低而热值显著增高,这导致单位重量垃圾的发电效益大幅提高、回收处理收益大幅提高、湿垃圾处理量也大幅提高。如果各地还按照垃圾未分类时进行的规划投资建设垃圾焚烧发电厂,就有可能出现设计产能过高、保底量难以达到以及新建项目必要性降低等问题。同时,对于垃圾回收产业和湿垃圾处理设施的投入和重新规划则显得非常必要。需要进行新的规划、新的工艺设施投入以及可能涉及的存量项目和存量资产的妥善处置。如果把这些问题全部抛给地方政府的主管部门和老百姓确实太难,而这恰恰是一个政府可以通过PPP模式与社会资本合作以充分发挥其在资本、技术和管理方面优势的机会。

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二、垃圾分类对上下游产业链各项目的收益率产生影响

垃圾处理产业链主要可以分为垃圾投放、垃圾收集运输、垃圾分类处理三大环节。一般来说前两个环节是只有投入而没有经济效益的,而垃圾处理的环节不管是采用回收处理、垃圾发电或者堆肥发酵处理哪种方式,都有或多或少的经济效益。垃圾分类对于不同类型垃圾的处理环节收益率的影响是不同的。当垃圾处理上下游各个环节由不同的运营管理者负责的时候,很难从整个产业链的角度让垃圾处理产业链的收益平均化,或者努力挖掘新商机而找到新的利益平衡点。

如果让一个有能力的社会资本对某个区域的垃圾处理产业链进行整合,政府监管部门(也可以是多部门联合)可以在约定好绩效考核标准以及合理的收益率范围内,允许社会资本引进诸如互联网思维、新的垃圾分类设施和技术、新的管理模式以及为分类后不同的垃圾分别采用环境危害最小的处理工艺,这种模式的经济效益很可能是最好的。举几个例子,垃圾分类投放的载体是否可以按照回收物的经济价值直接给市民带来一些收益?垃圾存放和运输的载体是否可以作为媒体投放的载体?不同的垃圾处理环节以及前端环节如果由同一个社会资本运营,通过综合收益率这一指标的设计,是否可以避免分类实施前后垃圾焚烧发电项目收益大幅增加的同时却将新增成本转嫁到其他主体的情况发生?

三、垃圾分类应考虑“谁收益谁付费”原则

根据《上海市生活垃圾管理条例》第七条的规定,“单位和个人应当积极参与绿色生活行动,减少生活垃圾产生,履行生活垃圾分类投放义务,并承担生活垃圾产生者责任。本市按照谁产生谁付费的原则,逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度。具体办法由市人民政府另行制定。”

谁产生垃圾谁付费是目前最主要的垃圾分类收费原则,如果垃圾分类后,可回收物大幅增加,垃圾山也可能真的变为名副其实、便于开采的“城市矿山”。如果“城市矿山”被无数家分散的垃圾回收点掌握、获得大量的低价原料,那么这个行业有可能产生暴利,但这些利益却不能对垃圾分类进行有效的反哺。如果政府能够通过PPP模式与社会资本进行合作,将垃圾回收的经营权涵盖在PPP运营范围中,那么这项收入就可以作为使用者付费计入到项目收益中,从而降低政府的财政补贴支出或者减少市民的分类投放成本,直接或者间接地产生反哺作用。

四、垃圾分类投放的绩效考核应从监督市民变为市民监督

《上海市生活垃圾管理条例》第七条和第五十七条规定,“市人民政府应当加强对本市生活垃圾管理工作的领导,建立生活垃圾管理工作综合协调机制,统筹协调生活垃圾管理工作。市绿化市容部门是本市生活垃圾管理的主管部门,负责本市生活垃圾管理工作的组织、协调、指导和监督。市发展改革部门负责制定促进生活垃圾源头减量、资源化利用以及无害化处置的政策,协调生产者责任延伸制度的落实,研究完善生活垃圾处理收费机制。市房屋管理部门负责督促物业服务企业履行生活垃圾分类投放管理责任人义务。市生态环境部门负责生活垃圾处理污染防治工作的指导和监督。市城管执法部门负责对查处违反生活垃圾分类管理规定行为的指导和监督。”“单位违反本条例第二十四条第一款规定,未将生活垃圾分别投放至相应收集容器的,由城管执法部门责令立即改正;拒不改正的,处五千元以上五万元以下罚款。个人违反本条例第二十四条第一款规定,将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放,或者将湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放的,由城管执法部门责令立即改正;拒不改正的,处五十元以上二百元以下罚款。”

由上文看出,在垃圾分类投放的工作中,政府部门和居民是垃圾分类工作的实施者,而政府部门又同时充当了监督方,居民是主要被监督方,监管考核的内容和方式简单粗暴,垃圾混合投放的要进行罚款。垃圾分类的运营管理真的就只能以这种形式么?是否可以考虑将垃圾分类投放分步实施,在居民初步分类的基础上,由负责与居民投放环节衔接的社会资本进行细分呢?如果地方政府通过PPP模式与社会资本合作,由社会资本方负责垃圾分类工作的全面实施和各环节的衔接,政府主要对垃圾分类的效果进行考核,居民既是垃圾分类的直接参与者又是垃圾分类效果的监督者,那么居民参与的积极性是否会大幅提升呢?

以上是笔者关于垃圾分类的一些思考,采用PPP模式不一定能立刻解决垃圾分类所面临的所有问题,但是由于全面实施垃圾分类所带来的问题:例如原有规划需要调整,尚在执行的垃圾收运和存量项目的合同需要变更,产业链收益分化等等确是客观存在的。具有良好的绩效考核机制以及将付费与考核结果严格挂钩的PPP模式,无疑是值得各地方政府和有志于垃圾处理事业的社会资本认真思考和研究的。


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